“我们找到了倾倒转运的码头，旁边停放着待卸货的车。垃圾被倾倒到转运船上，再转运到倾倒船上。我们通过无人机拍摄到了一整套流程。”

“公益诉讼是特殊的力量。长期以来，一些行政机关在执法过程中存在一些难以处理或不处理的问题，这些问题的背后不少都存在利益集团。这个‘奶酪’不好动，但检察机关的公益诉讼就动了这个奶酪!”在提到检察机关公益诉讼时，海南省检察院第八检察部主任刘本荣这样说。

自2015年7月试点以来，检察机关公益诉讼便备受外界关注。试点两年后，2017年6月，“检察机关提起公益诉讼”正式入法，至今已有两年半。

检察机关提起公益诉讼的效果如何?解决了哪些问题?还存在哪些问题?带着这些疑问，北京青年报记者近日远赴海南进行采访。

写入法律

解决“公共利益谁来管”的问题

北京青年报记者注意到，检察机关提起公益诉讼试点始于2015年7月。当时，全国人大常委会授权最高检在北京、安徽、山东、广东等13个省(市、区)开展公益诉讼试点。

作为法律监督机关，检察机关的重要职责是确保法律统一正确实施。

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，“检察机关提起公益诉讼”正式写入行诉法、民诉法。这一决定在不少人看来，解决了“公共利益谁来管”的问题。

行诉法新增规定：检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

民诉法新增规定：检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向法院提起诉讼。

真实案例

市民举报排污 检方提起诉讼

“美兰区美丽沙音乐广场海边往西边1到2公里左右有人往海里倒淤泥，污染海水，请市海洋局核实处理，谢谢!”2018年10月起，有数名市民通过海口市政府12345热线举报了上述问题，举报达11次之多。不过，海口市海洋局的回复是，“到达现场后，执法人员检查发现，在美丽沙别墅区西侧海域有平板船装卸建筑废料，无船舶向海里面倾倒淤泥”。但举报仍然不断。

于是，海口市秀英区人民检察院永兴海洋检察室的干警便携带无人机来到了举报的事发海域，“我们没办法进入到事发地点，通过无人机排查有利于发现并固定线索。”

北青报记者了解到，目前全省已购置无人机51台，依托乡镇检察室利用无人机开展调查取证856次，发现生态环境领域公益诉讼线索894件。果然，一组组向海里倾倒垃圾的画面清晰地通过无人机记录了下来。

一位干警介绍，2018年7月，海南某疏浚工程公司在未取得倾废许可证的情况下，通过捏造将工地建筑垃圾用船运到湛江某村废弃地的事实，欺骗了临时码头的海洋审批机关，在海口市美丽沙附近海域搭建临时靠泊码头，使用船只装卸建筑淤泥(渣土)并倾倒入海。

“我们找到了倾倒转运的码头，旁边停放着待卸货的车。垃圾被倾倒到转运船上，再转运到倾倒船上。我们通过无人机拍摄到了一整套流程。”

2019年10月，海口市检察院向海口海事法院提起了民事公益诉讼。这是“检察机关提起公益诉讼”写入法律后的一起典型案例。

维护公益

补强行政机关执法手段不足

“检察机关提起公益诉讼”入法之后，各省检察机关动作迅速。以海南为例，2017年7月17日，海南省人民检察院第二分院将“杨象清非法采矿案”作为全省首件公益诉讼案件立案。

杨象清是海南某公司的法定代表人。2014年至2016年，他多次雇人非法开采该公司承包地里的玄武岩矿石，并对外销售。虽然执法局对他非法采矿行为作出了两次行政处罚，但杨象清拒不停止违法采矿行为。

2018年12月，海南省二中院判决，该公司与杨象清连带承担地质环境修复费用百余万。

“民事公益诉讼补强了行政机关执法手段的不足，”海南省检察院第二分院第五检察部副主任王帮元说。

“对于矿山地质环境修复问题，检察机关可以提起行政公益诉讼要求主管行政机关采取措施命令公益侵权人修复环境，但效力仅能及于行政相对人即公司。但该公司财产明显不足以承担侵权责任，行政手段无法达到维护公共利益的目的”。

王帮元说，为了有效保护环境维护公益，该案选择提起民事公益诉讼，要求股东对公司债务承担连带责任，避免了公司财产不能承担侵权责任的问题。

特殊力量

直指问题背后的利益集团

需要承担连带责任的不仅仅是非法采矿的杨象清。刘本荣告诉北青报记者，检察民事公益诉讼在守护海洋方面也有独特的作用。

“当前海洋执法部门打击非法盗采海砂明显存在手段不足、被追究主体单一、未追究损害赔偿责任等问题，造成违法主体违法成本低，导致非法盗采海砂对海洋生态环境的损害一直持续且愈演愈烈。”

为斩断海砂盗采的“黑手”，海南省检察院集中交办了一批非法盗采海砂民事公益诉讼案件，并探索将“船主”列为共同被告，尽量将船舶所有人、出租人、涉案在逃违法犯罪人员列入公益诉讼共同被告一起起诉，加大对非法盗采海砂的打击力度。

他说，在以往，海警部门很难有证据证明租船给别人的“船主”也是非法采砂的主体，即很难认定“船主”为共同侵权。在发现非法采砂情况后，相关部门一般都是进行行政处罚、要求把砂倒进海里就可以了，“我们检察机关就认真了一把、较真了一把。”

这样的“较真”也已经付诸实践。在对一起“非法采砂案”起诉时，海南省人民检察院第二分院就将采砂者和船舶所有人福建某船务公司一起列为了被告。

起诉书明确：“该公司作为船舶所有权人，明知该船装设采砂设备需要经许可和检验，未经审批擅自装设自吸采砂设备参与非法采砂。”“船舶委托管理人明知采砂者没有合法采砂、用海许可审批手续，仍将船租给他”。起诉书提到，该公司应对非法采砂行为造成的损害后果承担连带赔偿责任。

刘本荣认为，公益诉讼是特殊的力量，让很多行政机关无法顾及甚至放任不管的问题得到了解决。“很多问题的背后，其实都有大量的利益集团。这个奶酪不好动，检察机关公益诉讼就动了这个奶酪。”

据悉，为保护海洋资源、守护蓝色国土，开展“守护海洋”检察公益诉讼专项监督，海南共对海洋环境保护领域公益诉讼案件立案129件，发出诉前检察建议93件，提起民事公益诉讼13件，推动整改一批非法采砂、近海养殖污水直排入海、海水养殖侵占海防林等方面的突出问题。

破局

从“专家鉴定”到“专家意见”

违法行为人“眼花”不配合

“检察机关提起公益诉讼”也存在一些难点。

2020年1月，北青报记者再度到了美丽沙音乐广场，在“城海大境、亲海藏园”等广告牌子的背后，仍堆放着不少建筑垃圾。究竟有多少建筑垃圾被倾倒到了海洋?这个问题曾困扰了检察机关很长时间。

“调查过程是非常艰辛的，比如倾倒到海里的量究竟有多少?我们只拍到了一艘船，并不知道一艘船能运多少建筑垃圾，也不知道倾倒的总数究竟有多少。”

海口市检察院第六检察部负责人樊光裕说，海口市海洋局调查了一个星期都未能取得进展。

海口市检察院在取得视频证据后，也曾询问过违法行为人，但对方拒不回答。当检察院把视频拿到违法行为人面前时，对方甚至回答“我眼花，我看不清楚”。最终，海口市检察院综合运用专家鉴定和实地调查等手段，掌握了相关数据，明确了建筑垃圾倾倒入海对海洋生态的损害。

该案件的起诉书中明确载明，“截至2018年12月14日，该公司使用船舶运输建筑垃圾约两个月，有证据证明至少船运了69360方建筑垃圾”。

依法使用专家意见等证据

北青报记者获悉，海南省检察机关公益诉讼的案件类型主要集中在环境生态领域，食药领域、国土出让等领域的案件明显偏少。对生态环境损害评估难、计算损失方法不确定，省内缺少综合性生态环境鉴定机构，鉴定费用高，没有可借鉴的经验。

“尤其是很多公益侵害、损害难以通过鉴定量化，而且目前也找不到合适的其他‘量化’途径，专家意见尚需与法院进行沟通”。

不过，公益损害鉴定难，是“检察机关提起公益诉讼”入法之后各省面临的共同问题。高层也试图破解该难题。

2019年1月，最高检会同生态环境部等九部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》。

针对“司法鉴定”问题，意见明确，探索建立检察公益诉讼中生态环境损害司法鉴定管理和使用衔接机制。探索完善鉴定收费管理和经费保障机制。依法合理使用专家意见等证据。

针对专家意见，意见明确，“检察机关在办案过程中，涉及案件的专门性问题难以鉴定的，可以结合案件其他证据，并参考行政执法机关意见、专家意见等予以认定。”

地方的探索也值得关注

2019年5月13日，浙江省检察院、省生态环境厅联合成立全国首家公益诉讼(环境损害)司法鉴定联合实验室，将接受省内各级检察院委托，开展公益诉讼环境损害类案件的勘验取证、检测鉴定等技术服务。

江苏紧随其后。2019年7月5日，由江苏省检察院与江苏省生态环境厅合作成立的公益诉讼(环境损害)司法鉴定联合实验室在南京揭牌。

该联合实验室将依托省检察院司法鉴定中心进行前期公益诉讼采样，再由省环境监测中心进行检测，最后由省环境科学研究院鉴定评估，出具鉴定报告。

关注

公益诉讼不是和行政机关争输赢

“起初起诉是很难的，一些行政机关对此不理解，有些人觉得丢了面子、影响地方形象。”在检察机关提起公益诉讼初始，曾有检察院相关人员告诉北青报记者。这样的问题在海南也存在。

据介绍，海南一些行政机关存在对公益诉讼工作支持力度不足的问题。在办理公益诉讼工作中，存在地方干扰及制度上的障碍，且在办理一些案件中阻力较大，难以突破。部分行政机关人员担心追责，影响业绩，对于公益诉讼工作不配合。

但上述问题正在得到解决。海南省委常委、政法委书记刘星泰告诉记者，“全省共有18个地方党委政府主要领导先后对公益诉讼检察工作作出批示肯定，来琼视察的解放军和武警部队团、天津河北贵州团全国人大代表，以及省‘两会’代表、委员都给予了高度评价。”

基层相关部门的态度也正在转变。

2018年9月，海南省乐东县检察院在履行职责中发现，乐东县莺歌海镇西南电厂旁长期使用煤炭和木柴烘焙废弃海产品加工鱼粉，生产时大量排放黑烟并发出浓烈的腥臭味，产生的污水未经处理就直排进附近水坑中，形成了一个面积较大的污水坑。2018年11月，乐东县检察院向乐东县生态环境局发出了检察建议，责令该鱼粉加工厂停止违法行为。

“检察院发现问题后，及时传达给我们。我们马上整改督促。”乐东县生态环境局污染控制科科员陈志清认为，检察院和相关职能部门“并不是对抗的关系”。

“公益诉讼能动员整个社会力量参与环保。检察院给我们提了很多建议，这种共赢、多赢、双赢的模式，能倒逼企业整改、倒逼政府部门履行职责。对我们也是监督和推动。”

在去年3月接受北青报记者采访时，最高检副检察长张雪樵也曾谈及这个问题。他说，“我们办理公益诉讼案件，不是和行政机关争个你输我赢、你高我低，而是为了帮助、促进政府依法行政，共同维护好人民根本利益，实现双赢、多赢、共赢。通过诉前程序，强化监督、沟通、协调，促进行政机关依法履职，不仅有利于及时保护公益，而且可以用最小的司法资源获得最佳办案效果。”

2019年10月，张雪樵在一次新闻发布会上提到，坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，通过公开宣告、圆桌会议、组织听证等方式，督促行政机关主动履职整改，实现双赢多赢共赢。

“今年以来，行政机关对检察建议的回复整改率达97.1%，绝大多数公益受损问题在诉前得到解决。对经过诉前程序没有整改的，依法提起诉讼，达到起诉一起、警示一片的效果，有效促进依法行政。”

张雪樵说，将持续强化对公益的司法保护;聚焦人民群众司法需求，多办社会反映强烈的公益侵害案件，多办有影响的“硬骨头”案件，努力提供更精准、更优质的检察公益诉讼产品。(记者 孟亚旭)